——評施正鋒《強權外交承認的考量》一文
▲ 施正鋒與年輕學子（取自施正峰的面書）
學者施正鋒日前在《強權外交承認的考量》一文中說：「目前的中華民國只有獲得世界上一成左右的國家承認，法理主權是有問題的。」這樣的說法值得商榷。
一、國家和政府
施正鋒這裡講的「中華民國」是指國家，還是如學者許慶雄那樣，指的是政府（朝代）呢？從文章脈絡看，他提到「中華民國在國際上的法理主權」的問題，而國家才有國際上的法理主權的問題，政府沒有，故他講的「中華民國」應是國家，不是政府，與許慶雄不同。又施正鋒所謂的「中華民國這個國家」，與統派的立場不同，其領土範圍不是兩岸，而是僅限於台澎（或加上金馬？）。因此，他所謂「中華民國這個國家」就是「台灣這個國家」。
施正鋒認為中華民國這個國家在法理上不存在，因為其「法理主權有問題」。中華民國這個國家的法理主權「有問題」，我同意。不過，與其說「有問題」，不如說「不存在」。我認為法理主權「有問題」或「不存在」，就不能算國家。因此，我在下文，不用「中華民國」、「中華民國這個國家」等有法理主權意涵的詞語，直接用「台灣」一詞。
施正鋒認為台灣的「法理主權有問題」是因為「只有獲得世界上一成左右的國家承認」。是這樣嗎？
二、國家承認和政府承認
國際承認（外交承認）有兩種，對一個新成立國家的「國家承認」（承認它是新生的國家）和對一個既存國家的新政府（舊政府消滅時）或其中一個政府（舊政府殘存時）的「政府承認」（承認它是代表該國的唯一合法政府）。
施正鋒講的是哪一種承認呢？他的文章是在談台灣在國際上的法理主權的問題，因此他講的當然是「國家承認」——台灣是不是一個有別於中國的新生國家。
不過，台灣從1949年中國的舊政權「中華民國政府」（即中國的國民黨政府）撤退到台灣之後，在國際承認上所面臨的、應對的都不是國家承認問題，而是政府承認問題。理由如下。
第一，台灣自己要求的承認是哪一種承認？回顧1949年之後台灣的歷史，台灣遭遇的外交問題是中國內戰問題的一環。在台灣的「中華民國政府」（或稱台灣政府、台北政府）一直都在與北京政府爭奪中國的代表權。台灣從未變更籠罩在自己頭上的一中架構的體制。也就是，台灣從未向國際上表明要從一中架構體制脫離出來，變成一個新的國家。因此，台灣向來要求的國際承認是政府承認，不是國際承認。
李登輝的「特殊國與國關係」之論及陳水扁的「一邊一國」之論都是個人意見或空想，沒有落實在體制的變革上。陳水扁2007年在一中架構體制未廢除的情況下，以台灣名義申請加入聯合國，也是本末倒置，虛晃一招，只有貽笑國際而已。
第二，外國對台灣所作的承認是哪一種承認？台灣自己不想獨立建國，只一味要求外國對台灣作政府承認，外國當然不會違背台灣人民維持現狀的意願、熱臉貼台灣冷屁股、自作多情、越俎代庖、且冒著得罪北京的風險，對台灣作國家承認。因此，外國對台灣所作的承認當然是政府承認。考察1949年來的歷史，事實就是如此，實在無庸贅言。不過，還是略作說明如下。
一個國家對別的國家的政府承認可以撤銷。尤其在一個國家的舊政府殘存而與新政府並立的情形，因一個國家只能有一個合法政府，外國不得雙重承認，因此外國可以維持對於舊政府的政府承認，不承認新政府，也可以撤銷對於舊政府的政府承認，而改承認新政府。當然，其後也可以再撤銷，再轉移，遊走於兩個政府之間。至於國家承認則不可撤銷。兩國交惡，可以不來往或打仗，但不能改說對方變成不是國家，國格變成不存在。就像一個人可以被判死刑被消滅，但不能說他變成不是人。
又國家承認可以雙重承認或多重承認，政府承認則不可。一個地區從母國分離獨立，世界上增加一個國家，或一個國家解體，同時分裂為數個國家時，別的國家可以對新增加的國家作國家承認，造成雙重承認或多重承認。但在一個家之內，不能有兩個代表該國的中央政府，就像人不能有兩個大腦（中樞神經系統）一樣。如果政府承認可以雙重或多重，那麼該國在國際關係上的權責將會混亂不清，外國不知要以哪一個政府說的為準。這樣會天下大亂。因此，政府承認只能擇一，不能雙重或多重。
1949年以來曾經與台灣有外交關係的國家（如美國），如果它們在與台灣有外交關係的時候是對台灣作國家承認，認為台灣是有別於中國的另一個國家，那麼他們也會和北京建立外交關係，分別在台北和北京設大使館。但事實不是如此，它們都不曾同時跟台北、北京建交，同時在兩地設大使館，而是只選擇其一，在其中一地設大使館。也就是，它們後來都撤銷對台北政府的承認，改承認北京政府。它們只是把駐中國的大使館搬到北京而已，跟中國這個國家的外交關係並未中斷。由此可見，它們都是對台灣作政府承認，不是國家承認。
目前與台灣仍有外交關係的19個國家（如施正鋒所說，佔全世界國家數目的一成左右）也是對台灣作政府承認而已，不是國家承認。它們拿台灣的巨額資助，因此昧著良心說台灣是代表中國的唯一合法政府。但如果北京用更多的錢收買它們，它們馬上會「回復良心」，撤銷對台灣的政府承認，轉而承認北京，讓它們與中國的「關係正常化」（1979年美國卡特政府用語）。前不久，巴拿馬與台灣斷交就是這樣的情形。
因此，台灣不是如施正鋒所說，「只有獲得世界上一成左右的國家承認」，而是根本不發生需要別的國家承認的問題，因此自然沒有半個國家對台灣作國家承認。
三、國家承認和法理主權
如上所述，過去曾經與台灣有過交關係或現在仍然與台灣有外交關係的國家，對台灣的外交承認都是政府承認，不是國家承認，因此它們的承認都與台灣獨立建國無關。即使世界上大部分的國家都與台灣建交，如同1971年之前台灣政府被逐出聯合國以前那樣，台灣也不是國家，沒有法理主權可言。
再說，台灣是不是國家，有沒有法理主權，與國際的國家承認也沒有關係。依國際法學上的通說，國家承認採宣示說（declaratory theory），不採形成說（constitutive theory）。國家承認只是「確認」一個新生國家存在，並願意與它交往而已，不是因此「造成」一個新生國家。1933年蒙特維多國家權利義務公約（Montevideo Convention on the Rights and Duties of States）第3條前段規定：「國家的政治存在與其他國家的承認無關。」可見國家承認的宣示說已成為國際法原則。
因此，台灣的法理主權「有問題」或「不存在」不是因為沒有獲得國際上任一個的國家的國家承認，也不是如施正鋒所說，「只有獲得世界上一成左右的國家」的國家承認，而是因為其他因素。
什麼因素？前面已經大概提過，那就是台灣欠缺獨立建國的主觀因素——獨立建國的意思表示。這是比國際承認更先決的因素。
蒙特維多國家權利義務公約第1條規定一個國家須有4個條件，固定的居民、一定界限的領土、有效的政府、與他國交往的能力。但那只是必要條件，不是充分條件。那只是構成一個國家的客觀要件而已，沒提及主觀要件。如果一個政治實體具備上述4項客觀條件，只是事實上（de facto）獨立，但欠缺獨立建國的主觀意願，仍然稱不上國家。一個內戰中的國家，就常發生這樣的情形。如前所述，中國內戰，兩岸對峙狀態尚未結束。台灣還在一中架構體制籠罩之下。台灣人民和政府都安於現狀，並願維持一中架構體制的現狀。可見台灣欠缺獨立建國的主觀意願（意思表示），不是嗎？
台灣欠缺獨立建國的主觀意願（意思表示）這才是台灣法理主權「有問題」或「不存在」的根本。在目前台灣已經是事實上獨立，也就具備獨立建國的客觀要件的情況下，台灣只要宣布獨立，就具備主觀條件，而成為國家，擁有法理上的主權。至於宣布獨立之後，能不能獲得國際的承認（指國家承認），那是另一個問題。但不管有沒有國際承認或有多少國際承認，都不影響台灣國的成立。
● 相關拙作
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參考資料
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施正鋒（東華大學民族發展與社會工作學系教授）
民報 2017-07-17 14:07
有關於是否為主權獨立國家（sovereign state），一般有兩個面向：首先是看這個政治體是否有效控制領土（內部主權）、以及是否有自主性（外部主權），再來是看是否能獲得國際社會的承認，也就是法理主權、以及事實主權。不論是內部控制、外部自主，台灣是一個實質的獨立國家；然而，目前的中華民國只有獲得世界上一成左右的國家承認，法理主權是有問題的。那麼，當下國際社會的主權觀是什麼？究竟強權是如何考量外交承認的？
國際政治學者Stephen D. Krasner在1999年寫了一本書《主權──有組織的虛偽》（Sovereignty: Organized Hypocrisy），他根據制度的耐久持續、以及制度化程度，分為無政府狀態（anarchy）、高莖搖曳（brittle stalks）、深植人心（embedded）、以及有組織的虛偽（organized hypocrisy）（見圖）。他認為，到目前為止，外交承認作為一種國際制度，不管是事實主權、還是法理主權 ，都是有組織的虛偽，還有待進一步加以制度化。
顧名思義，無政府狀態是看誰的拳頭比較大，沒有在講道理的，當然也就無所謂的制度化；高莖搖曳則是有高度的制度化，也就是大家都有共同期待的遊戲規則，然而，只要經過利益的盤算划得來，制度是頓時改變的；深植人心是規範已經過社會化，加上脈絡倚賴，大家對於制度有高度的共識，不會有太大的變動；有組織的虛偽則是制度雖然不太制度化，也就是看情況還是有可能變動，然而，儘管月有陰晴圓缺、真真假假，初一、十五，還是有一個制度在那邊，有點像是民進黨歷年來提名規則的遞嬗。
那麼，要如何解釋外交承認的有組織虛偽現象？大體而言，強權外交承認的動機完全站在國家利益來考量權力政治，特別是外部安全、內部安全、以及國際體系的穩定。首先就外部安全來看，國家的外交承認主要著眼地緣政治的戰略盤算，也就是是否可以削弱敵手。具體而言，就是看本身跟支配國的關係：如果是敵對的國家，強權就比較可能承認分離出去的新國；如果是自己的盟邦，就會三思而行。自從美國與中華人民共和國建交，雙方聯手對抗蘇聯，由於中國視台灣為叛離的一省，美國自然不願意跟中國為了台灣而翻臉。
其次是強權的內部安全考慮，擔心政權的正當性是否會因為外交承認而遭到政敵的挑戰：當政府因為內政焦頭爛額、反對勢力相當頑強之際，比較不會想添加任何麻煩，尤其是本身也有分離的問題，外部的承認可能會鼓勵內部的分離運動，譬如俄羅斯有車臣、達吉斯坦（Dagestan）、以及印古什（Ingushetia）的獨立運動，中國有西藏、新疆、以及台灣的課題，對於外交承認比較保守；相對地，如果政權相當穩定、或是本身沒有分離主義的課題，不用擔心國內反彈，就比較願意承認由他國分離出去的新國。
再來是對於國際體系穩定的關懷。一般而言，強權會儘可能協調彼此的外交承認，然而，要是這些國家沒有共識，特別是聯合國安理會的五個常任理事國，很可能就會傾向於維持現狀，很少會出現片面承認的情況。換句話說，當強權的利益、以及偏好一致時，會很快地共同決定是否要接受、或否決對於新國家的外交承認，然後，其他國家就會跟著走；相對地，當個別強權有特別的利益之際，就會不顧一切強力介入，不管對於國際局勢的可能影響，譬如美國號召歐盟承認科索沃，俄羅斯堅持承認阿布哈茲（Abkhazia）、及南奧塞提亞（South Ossetia）。